EGM’de bakan onayı ile birim kurulması hukuka karşıt bulundu

3201 sayılı Kanun ne diyor

3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16/C. unsurunda, “C) Emniyet teşkilatı ünitelerinin vazife, yetki ve sorumlulukları ile öbür konular Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” kararı yer almaktadır.

Adsız düzenleyici süreçler olan bildirim, genelge ve yönergeler üst norma karşıt olamaz

Anayasa’ya nazaran yönetimin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin tekrar kanunda belirtildiği üzere kullanılması; şayet kanun kararı, bir mevzunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, bu düzenlemenin de kesinlikle yönetmelikle yapılmasını gerektirir.

Tebliğ, genelge ve yönerge üzere düzenleyici süreçler ise; üst normların uygulanmasını göstermek emeliyle ve onlara ters kararlar içermemek kuralıyla, tekrar üst normlarda gösterilen yöntem ve teknikleri “açıklayıcı” kararlar taşıyan, yeni bir yol ve yol getirmeyen; desteği olan mevzuatta yer alan kararlar dışında yeni bir düzenleme içermeyen isimsiz düzenleyici süreçlerdir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı yönetimin, uyuşmazlık bahsiyle ilgili düzenleme yetkisinin, desteği olan yasaya uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

Bakan onayı ile yapılan süreç yönetmelikle yapılmalıydı

Olayda, dava konusu düzenleme ile kimi vilayet emniyet müdürlüklerinde direkt Vilayet Emniyet Müdürüne (Makama) bağlı bulunan kurum tabipliklerinin kapatıldığı ve kurum tabibinin/diş tabibinin, Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde kurulan Kurum Tabipliği Ofis Amirine bağlandığı anlaşılmaktadır.

Anılan düzenleme, bu içeriğiyle, tıpkı vakitte kurum tabibinin/diş tabibinin “görev, yetki ve sorumluluk” istikametinden bağlı olduğu makamı da değiştirmektedir.

NOT: Emsal nitelikteki birkaç karar Danıştay Başkanlığı karar arama kısmına eklenmiştir.

T.C.

DANIŞTAY

İKİNCİ DAİRE

Esas No: 2020/2364

Karar No: 2024/6279

DAVANIN KONUSU:

Ankara İl Emniyet Müdürlüğünde diş tabibi olarak vazife yapan davacı tarafından; 05/09/2019 tarihli Makam Onayına istinaden Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzeri nitelikte iş yapan ünitelerin yine yapılandırılma çalışmaları kapsamında, 15/11/2019 tarihli Makam Onayı ile Toplumsal Hizmetler ve Sıhhat Daire Başkanlığının kurulması üzerine 03/01/2020 tarihli Onayla Vilayet Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kuruluşunun yapılmasına ait sürecin iptali istenilmektedir.

DAVACININ ARGÜMANLARI:

Davacı tarafından; Emniyet Genel Müdürlüğünün oluşturulan taşra teşkilatı yapılanmasıyla birlikte, tabiplik/diş tabipliği mesleğinin niteliği, icrası ve mesleksel bağlantıları dikkate alındığında, tabiplerin ve diş tabiplerinin çalışacağı ünite amirinin (tabiplik mesleğinden olmayan) şube müdürü değil, yine tabip olması ve bunun yanı sıra taşra teşkilatındaki kelam konusu yapılanmanın, merkez teşkilatındaki yapılanmayla uyumlu olması gerektiği, Emniyet Genel Müdürlüğü Vazife ve Çalışma Yönetmeliği’nin ofis amirlerinin vazifelerini düzenleyen 11. hususunda yer verilen kararlar gözönünde bulundurulduğunda, ofis amirinin, çalıştığı meslek ofisinde o meslekle ilgili bilgi birikiminin ve deneyiminin olmasının hem kamu faydası, hem de hizmetin gereği olduğu, 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16/C. hususunda, “C) Emniyet teşkilatı ünitelerinin misyon, yetki ve sorumlulukları ile başka konular Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” kararına yer verilmesi karşısında, bu mevzuda Bakanlık tarafından bir Yönetmelik çıkarılmadan, dava konusu sürecin tesis edilmesinde hukuka ve kanuna uyarlık bulunmadığı, öteki taraftan, Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde diş tabibi olarak vazifeye başladığı halde, genel yönetim hizmetleri sınıfında sivil memur olarak gösterildiği, tabiplerin/diş tabiplerinin şube müdürlüklerine bağlanamayacağı ileri sürülmüştür.

DAVALILARIN SAVUNMASI:

Ankara Valiliği tarafından; davanın müddetinde açılmadığı; Bakanlık Makamının 05/09/2019 tarihli Onayıyla, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzeri nitelikte iş yapan ünitelerin yine yapılandırılma çalışmaları kapsamında, Toplumsal Hizmetler Daire Başkanlığının isminin Toplumsal Hizmetler ve Sıhhat Daire Başkanlığı, İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde yer alan Toplumsal Hizmetler Şube Müdürlüğünün isminin de Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü olarak değiştirildiği; Ankara ile birlikte birtakım vilayetlerde Kurum Tabipliği, Bakanlık Makamının 03/01/2020 tarihli Onayıyla, Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü altında ofis amirliği olarak yapılandırılmışken, uygulamada birliğin sağlanması bakımından Bakanlık Makamının 10/02/2020 tarihli Onayıyla Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğüne bağlı Kurum Tabipliği Ofis Amirliklerinin, Kurum Tabipliği formunda kuruluş sürecinin tekrar düzenlendiği, dava konusu süreç yola ve hukuka uygun olarak tesis edildiğinden açılan işbu davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ NİYETİ:

15/11/2019 tarihli Makam Onayı ile Toplumsal Hizmetler ve Sıhhat Daire Başkanlığının kurulması üzerine 03/01/2020 tarihli Onayla Vilayet Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kuruluşunun yapılmasına ait sürecin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI NİYETİ:

Dava; Ankara İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde diş tabibi olarak misyon yapan davacı tarafından, 03/01/2020 tarihli İçişleri Bakanlığı onayının, 81 İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde yer alan Toplumsal Hizmetler Şube Müdürlüğünün isminin Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü olarak değiştirilerek, bu Şube Müdürlüğünün İdari, Toplumsal Hizmetler, Lojman, Şehit ve Gazi Süreçleri, Rehberlik ve Ruhsal Müracaat ile İş Sıhhati Ofis Amirliklerinden oluşmasına; ayrıyeten Afyonkarahisar, Ankara, Çanakkale, Çorum, İzmir, Kahramanmaraş, Kocaeli, Yalova Vilayet Emniyet Müdürlüklerinde makama direkt bağlı bulunan Kurum Tabipliklerinin kapatılarak Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde Kurum Tabipliği Ofis Amirliğinin kurulmasına ait kısımlarının iptali istemiyle açılmıştır.

3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16’ncı hususunun (C) fıkrasında “Emniyet teşkilatı ünitelerinin vazife, yetki ve sorumlulukları ile başka konular Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” kararına yer verilmiştir.

Anılan unsurda açıkça belirtildiği üzere Emniyet teşkilatı ünitelerinin misyon, yetki ve sorumlulukları ile ilgili her türlü düzenlemenin ”yönetmelikle” yapılması gerekmektedir.

Dava belgesinin incelenmesinden, dava konusu düzenleme ile 81 İl Emniyet Müdürlüğü bünyesinde yer alan Toplumsal Hizmetler Şube Müdürlüğünün isminin Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü olarak değiştirilerek, bu Şube Müdürlüğüne bağlı çeşitli Ofis Amirlikleri ihdas edildiği; ayrıyeten ortalarında davacının misyon yaptığı Ankara İl Emniyet Müdürlüğünün de yer aldığı sekiz Vilayet Emniyet Müdürlüğünde makama direkt bağlı bulunan Kurum Tabipliklerinin kapatılarak Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde Kurum Tabipliği Ofis Amirliği kurulmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.

İncelenen olayda, Emniyet teşkilatına bağlı taşra ünitelerinin vazife, yetki ve sorumluluklarının tekrar belirlenmesine ait olduğu açık olan dava konusu düzenleyici sürecin üstte anılan Yasa kararı mucibince ”yönetmelik” ile yapılması gerekirken ”Bakan onayı” ile yürürlüğe konulduğu tespit edilmiş olup; bu haliyle anılan sürecin dava konusu edilen kısmında yasaya uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, davalı yönetim sürecinin davaya husus edilen kısmının iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için evvelce belirlenen 18/12/2024 günü davacı Mehmet …’ın gelmediği, davalı İçişleri Bakanlığı vekili Hukuk Müşaviri …, davalı Emniyet Genel Müdürlüğü vekili Av. … ve davalı Ankara Valiliği vekili Av. …’ün geldikleri görülerek Danıştay Savcısı … hazır halde açık duruşmaya başlandı. Gelen taraflara tarzına nazaran kelam verilip dinlendikten ve Savcının kanısı alındıktan sonra duruşmaya son verilip, davalı Ankara Valiliğinin mühlet aşımına yönelik itirazı yerinde görülmeyerek, evraktaki bilgi ve dokümanlar de incelenmek suretiyle işin gereği düşünüldü:

İNCELEME VE MÜNASEBET:

MADDİ OLAY:

Dava evrakının incelenmesinden; 05/09/2019 tarihli Makam Onayı ile Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında misal nitelikte iş yapan ünitelerin tekrar yapılandırılma çalışmaları kapsamında, Ankara İl Emniyet Müdürlüğünde Makama direkt bağlı bulunan Kurum Tabipliğinin kapatılması ve bu ünitenin vazifelerini de yürütmek üzere Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kurulması nedeniyle, Ankara İl Emniyet Müdürlüğüne bağlı Kurum Tabipliği bünyesinde diş tabibi olarak vazife yapmakta olan davacının, yeni kurulan Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünde görevlendirilmesi üzerine bakılmakta olan işbu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 124. unsurunda; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi misyon alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara ters olmamak kuralıyla yönetmelikler çıkartabileceği karar altına alınmıştır.

3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun “Merkez, taşra ve yurt dışı teşkilat” başlıklı 16. unsurunda; “(Değişik: 26/8/1988 – KHK 34l/1 md; Değiştirilerek kabul: 12/1/1989-3518/1 md.) Emniyet Genel Müdürlüğü, merkez ve taşra teşkilatından oluşur. (2)

A) Merkez teşkilatı; (3) (4)

a) Teftiş Kurulu Başkanlığı,

b) (Ek: 15/8/2017-KHK-694/13 md.; Motamot kabul: 1/2/2018-7078/13 md.) Başkanlıklar, (4)(5)

c) (Ek: 24/10/2011 – KHK- 661/15 md.) (Mülga:6/12/2019-7196/2 md.)

d) Hukuk Müşavirliği,

e) Daire Başkanlıklarından,

Meydana gelir. (4)

Daire başkanlıkları, muhtaçlığa nazaran kurulan en az üç şube müdürlüğü yahut müdafaa müdürlüğünden, şube müdürlükleri yahut müdafaa müdürlükleri en az üç ofis amirliğinden meydana gelir. (Ek cümleler: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Motamot kabul: 1/2/2018-7070/25 md.) (Mülga iki cümle: 2/7/2018 – KHK/703/145 md.)

B) Taşra teşkilatı;

İllerde vilayet emniyet müdürlükleri, ilçelerde ilçe emniyet müdürlükleri yahut ilçe emniyet amirlikleri ile güvenlik hizmetlerine ait başka ünitelerden oluşur.

İçişleri Bakanlığının uygun göreceği yerleşim alanlarında, polis teşkilatı ünitesi kurulabilir.

C) (Mülga: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Motamot kabul: 1/2/2018-7070/25 md.)

Emniyet teşkilatı ünitelerinin misyon, yetki ve sorumlulukları ile başka konular Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” kararına yer verilmiştir.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. unsurunda; “. (4) Bakanlık merkez, taşra teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşların hiyerarşik kademeleri; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla aşağıdaki halde düzenlenir.

a) Bakanlık merkez teşkilatında: 1) Bakan Yardımcılığı, 2) Bakan Yardımcılığına bağlı Genel Müdürlük, Şura Başkanlığı yahut Daire Başkanlığı, 3) Genel Müdürlük yahut Konsey Başkanlığına bağlı Daire Başkanlığı,

b) Bağlı kuruluşlarda: 1) Genel Müdürlük, 2) Daire Başkanlığı, 3) Muhtaçlığa göre kurulacak Şube Müdürlüğü,

c) Taşra teşkilatı bölge kuruluşlarında: 1) Bölge Müdürlüğü, 2) Şube Müdürlüğü yahut Başmühendislik, 3) Şeflik yahut Mühendislik,

ç) Taşra teşkilatı vilayet kuruluşlarında: 1) Vali, 2) İl Müdürlüğü, 3) Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik,

d) Taşra teşkilatı ilçe kuruluşlarında: 1) Kaymakam, 2) İlçe Müdürlüğü, 3) Muhtaçlık bulunan ilçelerde Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik.” kararına yer verilmiştir.

HUKUKİ KIYMETLENDİRME:

Anayasa’ya nazaran yönetimin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gerekmektedir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin tekrar kanunda belirtildiği üzere kullanılması; şayet kanun kararı, bir hususun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, bu düzenlemenin de kesinlikle yönetmelikle yapılmasını gerektirir.

Tebliğ, genelge ve yönerge üzere düzenleyici süreçler ise; üst normların uygulanmasını göstermek hedefiyle ve onlara muhalif kararlar içermemek kaidesiyle, yeniden üst normlarda gösterilen tarz ve formülleri “açıklayıcı” kararlar taşıyan, yeni bir sistem ve metot getirmeyen; desteği olan mevzuatta yer alan kararlar dışında yeni bir düzenleme içermeyen isimsiz düzenleyici süreçlerdir.

Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı yönetimin, uyuşmazlık hususuyla ilgili düzenleme yetkisinin, desteği olan yasaya uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.

3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun ”Merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatı” başlıklı 16. hususunun, ”C” fıkrasında; ”Mülga: 3/10/2016-KHK-676/27 md.; Motamot kabul: 1/2/2018-7070/25 md.) Emniyet teşkilatı ünitelerinin vazife, yetki ve sorumlulukları ile öteki konular Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” kararına yer verilmiştir. Anılan hususta açıkça belirtildiği üzere yönetim tarafından, belirtilen alan ve bahislerde ”yönetmelikle” düzenleme yapılması kaide koşulmuştur.

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 509. unsurunda ise, Bakanlık bağlı kuruluşlarının taşra teşkilatı vilayet kuruluşlarında hiyerarşik kademenin; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla “1) Vali, 2) İl Müdürlüğü, 3) Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik” formunda genel olarak düzenlenmiş olduğu görülmektedir.

Olayda, dava konusu düzenleme ile kimi vilayet emniyet müdürlüklerinde direkt Vilayet Emniyet Müdürüne (Makama) bağlı bulunan kurum tabipliklerinin kapatıldığı ve kurum tabibinin/diş tabibinin, Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğü bünyesinde kurulan Kurum Tabipliği Ofis Amirine bağlandığı anlaşılmaktadır.

Anılan düzenleme, bu içeriğiyle, tıpkı vakitte kurum tabibinin/diş tabibinin “görev, yetki ve sorumluluk” tarafından bağlı olduğu makamı da değiştirmektedir.

Öte yandan, her ne kadar dava konusu düzenlemeden çok kısa bir müddet sonra yapılan 10/02/2020 tarihli değişiklikle, kurum tabibinin bağlandığı makam, ofis amirliğinden şube müdürlüğüne yükseltilmiş ise de; bu durumun, üstte yapılan saptamayı değiştiren bir tarafının bulunmadığını vurgulamak gerekir.

Dava konusu düzenleme, 3201 sayılı Kanun’un 16/C unsurunda kelamı edilen emniyet teşkilatı ünitelerinin vazife, yetki ve sorumluluklarına ait bulunmakta olup, bu nedenle davalı yönetimin bu bahisteki düzenleme yetkisini ”yönetmelik” çıkarmak suretiyle kullanması gerekirken, ”Bakan Onayı” formunda düzenleme yapmasında, desteği olan yasaya uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Kaldı ki, davalı yönetimler tarafından evraka sunulan savunma dilekçelerinde, dava konusu düzenlemenin, 3201 sayılı Kanun’un 16. unsuruna uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmekle birlikte, düzenlemenin, unsurda öngörüldüğü formda ”yönetmelik” yerine, neden Bakan Onayı ile yapıldığı konusunun ortaya konulamadığı görülmektedir.

Bu durumda, dava konusu düzenlemede kamu faydasına, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. 15/11/2019 tarihli Makam Onayı ile Toplumsal Hizmetler ve Sıhhat Daire Başkanlığının kurulması üzerine 03/01/2020 tarihli Onayla Vilayet Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kuruluşunun yapılmasına ait sürecin İPTALİNE;

2. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama sarfiyatının davalı yönetimlerden alınarak davacıya verilmesine,

3. Bu kararın bildiri tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Heyetine temyiz yolu açık olmak üzere, 18/12/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY: 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Bakanlıkların temel kuruluşları ve hiyerarşik kademeler” başlıklı 509. unsurunda, Bakanlık bağlı kuruluşlarının taşra teşkilatı vilayet kuruluşlarında hiyerarşik kademenin; hizmetin özelliklerinden kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla “1) Vali, 2) İl Müdürlüğü, 3) Şube Müdürlüğü, 4) Şeflik” formunda genel olarak düzenlenmiş olduğu görülmektedir.

3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun ”Merkez, taşra ve yurt dışı teşkilatı” başlıklı 16. hususunun ”C” fıkrasında, Emniyet teşkilatı ünitelerinin vazife, yetki ve sorumlulukları ile başka konuların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş ise de; mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında benzeri nitelikte iş yapan ünitelerin tekrar yapılandırılma çalışmaları kapsamında, Vilayet Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kurulmasına hukuksal bir mahzur bulunmamaktadır.

Bu durumda; 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 509. unsuru ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 16. hususu kapsamı ve hudutları çerçevesinde, Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatında misal nitelikte iş yapan ünitelerin tekrar yapılandırılma çalışmaları kapsamında, birtakım Vilayet Emniyet Müdürlükleri bünyesinde Toplumsal Hizmetler ve Sağlık Şube Müdürlüğünün kurulmasına dair dava konusu süreçte, kamu faydasına, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına karşıtlık görülmediğinden, davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi istikamette verilen çoğunluk kararına katılmıyorum.